สถานการณ์ฝุ่น PM2.5 ของไทยรุนแรงมากขึ้นในแต่ละปี จนติดอันดับสูงสุดของโลก โดยหนึ่งในแหล่งกำเนิดสำคัญคือการเผาในภาคเกษตร สถาบันวิจัยเศรษฐกิจป๋วย อึ๊งภากรณ์ จึงได้ทำการวิจัยเพื่อทำความเข้าใจสาเหตุที่เกษตรกรไทยยังคงเผา และหาแนวทางลดการเผาพร้อมข้อเสนอเชิงนโยบายที่สามารถทำได้จริง ผ่านงานวิจัยเชิงทดลองภาคสนาม 3 ชิ้น ภายใต้หัวข้อ “ปฏิรูปภาคเกษตรไทยให้ไร้ควัน: ข้อค้นพบจากการทดลองภาคสนามและนัยเชิงนโยบาย”
เปิดต้นตอเกษตรกรไทยทำไมยังเผา
นางกรรณิการ์ ธรรมพานิชวงค์ ผู้อำนวยการวิจัย สถาบันวิจัยเศรษฐกิจป๋วย อึ๊งภากรณ์ กล่าวว่า การวิจัยได้สำรวจและทดลองกับเกษตรกรปลูกข้าวใน 3 พื้นที่ โดยสถาบันป๋วยฯ ร่วมกับสถาบันวิจัยเพื่อการพัฒนาประเทศไทย (ทีดีอาร์ไอ) ลงพื้นที่ทดลองกับชาวนา 200 รายในจังหวัดนครสวรรค์ พิจิตร กำแพงเพชร พิษณุโลก สิงห์บุรี และชัยนาท นายวิษณุ อรรถวานิช คณะเศรษฐศาสตร์ มหาวิทยาลัยเกษตรศาสตร์ สำรวจและทำการทดลองกับเกษตรกร 299 รายในจังหวัดนครนายก พระนครศรีอยุธยา และฉะเชิงเทรา และนายภูมิสิทธิ์ มหาสุวีระชัย คณะเศรษฐศาสตร์ มหาวิทยาลัยขอนแก่น ทำการทดลองกับเกษตรกร 1,024 รายในขอนแก่น มหาสารคาม และร้อยเอ็ด
ผลการวิจัยสรุปสาเหตุที่เกษตรกรไทยยังเลือกการเผามากกว่าการไถกลบตอซัง การใช้จุลินทรีย์ทำปุ๋ยหมัก การนำไปทำอาหารสัตว์ หรือเชื้อเพลิงชีวภาพ ใน 4 ด้าน ได้แก่
ด้านที่ 1: การเผาเป็นทางเลือกที่เร็วที่สุด
เกษตรกรจำนวนมากต้องเร่งเตรียมแปลงเพาะปลูกสำหรับรอบถัดไปให้ทันเวลา โดยเฉพาะพื้นที่ที่มีน้ำจำกัด การเผาช่วยลดเวลา ทำให้เริ่มเพาะปลูกได้เร็วขึ้น ในช่วงที่ยังพอมีน้ำใช้
ด้านที่ 2: มุมมองเศรษฐศาสตร์พฤติกรรม
ทางเลือกที่ทดแทนการเผาต้องใช้เงิน เวลา และแรงงาน ทำให้เกิดต้นทุนในปัจจุบัน แต่ผลประโยชน์ เช่น ดินดีขึ้น ผลผลิตเพิ่มขึ้น ต้นทุนปุ๋ยลดลง จะเกิดขึ้นในอนาคต ขณะที่ผลกระทบต่อสุขภาพคนในชุมชนและสิ่งแวดล้อมไม่ได้สะท้อนในต้นทุนที่เกษตรกรต้องจ่าย ทำให้การเผาดูคุ้มค่า
ด้านที่ 3: ข้อจำกัดเชิงโครงสร้าง
จากการทดลองในภาคอีสาน พบว่าแม้เกษตรกรไม่ต้องการเผา แต่การไถกลบหรืออัดฟางต้องใช้บริการรับจ้างเป็นหลัก ทำให้เกษตรกรส่วนใหญ่ยังเข้าไม่ถึงเครื่องจักร โดยเฉพาะพื้นที่ห่างไกล พื้นที่แปลงเล็ก หรือเครื่องจักรเข้าได้ยากและไม่เพียงพอ ขณะที่ยังมีข้อจำกัดด้านน้ำ การไถกลบหรือใช้จุลินทรีย์ย่อยตอซังต้องใช้ความชื้น แต่พื้นที่ท้ายน้ำหรือนอกเขตชลประทานไม่มีน้ำเพียงพอ ส่วนการนำไปทำอาหารสัตว์หรือเชื้อเพลิงชีวภาพ ตลาดรับซื้อเศษวัสดุทางการเกษตรยังมีจำกัด ขายไม่ได้ หรือขายได้ในราคาต่ำไม่คุ้มต้นทุนขนส่ง
ด้านที่ 4: “ใครๆ ก็เผากัน”
เกษตรกรส่วนหนึ่งยังขาดความตระหนัก มองการเผาเป็นเรื่องปกติ ยอมรับได้ในสังคม ซึ่งจากงานศึกษาพบว่าเกษตรกรที่มองว่าการเผาเป็นเรื่องปกติในหมู่บ้าน มีแนวโน้มเผาสูงกว่าอย่างชัดเจน
“จับจริง-แจกเงิน” แก้เผาได้จริงหรือไม่
จากสาเหตุที่พบ ผู้วิจัยได้ทำการทดลองหลายรูปแบบ นางกรรณิการ์กล่าวว่า ได้ทำการทดลองโดยแบ่งเป็น 4 กลุ่ม ได้แก่ กลุ่มที่ 1 ทำนาตามปกติ กลุ่มที่ 2 ให้ข้อมูลข้อเสียของการเผาและให้เงินอุดหนุนเมื่อไม่เผา กลุ่มที่ 3 ให้เงินอุดหนุนและบริการครบวงจรในการไถกลบตอซัง และกลุ่มที่ 4 ให้เงิน ข้อมูล และบริการครบวงจร โดยทดลอง 12 รอบการผลิต รอบที่ 1-9 ให้เงิน รอบที่ 10-12 ถอดมาตรการการเงินออก แต่ให้มาตรการอื่นอยู่ ผลพบว่า กลุ่มที่ 2, 3 และ 4 มีการเผาลดลง และกลุ่มที่ 3 และ 4 มีบางส่วนที่ไม่เผาแม้ไม่ได้ให้เงินแล้ว สรุปได้ว่าการให้เงินอุดหนุนเพื่อให้เกษตรกรไถกลบแทนการเผาอย่างเดียวไม่ได้ผลเท่ากับการให้เงินควบคู่กับการมีผู้ให้บริการครบวงจรและมีข้อมูลผลกระทบต่อสุขภาพ ทำให้มีการปรับเปลี่ยนพฤติกรรมแม้เลิกให้เงินอุดหนุน
นายวิษณุกล่าวว่า ตนและคณะทำการทดลองโดยให้แรงจูงใจทางการเงินอย่างเดียว แต่เป็นรูปแบบ 1. เงินรางวัลแบบแน่นอน 100 บาทต่อไร่เมื่อไม่เผา 2. เงินรางวัลในรูปแบบลอตเตอรี่เมื่อไม่เผา รางวัลสูงสุด 300 บาทต่อไร่ และ 3. การให้เงินรางวัลแบบกลุ่ม ถ้าคนในกลุ่มทั้งหมดไม่เผาได้รางวัลเพิ่มขึ้น พบว่าการจ่ายแบบเงินสดช่วยลดการเผาได้ 7-9% แบบลอตเตอรี่ช่วยลดการเผาได้ 12-14% ขณะที่วิธีการควบคุมให้เพื่อนในกลุ่มไม่เผายังทำได้ยาก แสดงให้เห็นว่ารูปแบบการให้แรงจูงใจที่แตกต่างกัน แม้เงินเท่ากัน แต่ผลต่อพฤติกรรมไม่เท่ากัน
นายภูมิสิทธิ์และคณะทำการทดลองภาคสนาม โดยให้เงินอุดหนุนค่าเช่าเครื่องจักรเพื่อจัดการเศษวัสดุทางการเกษตร เช่น เครื่องอัดฟาง ค่าขนส่ง ซึ่งพบว่าลดการเผาในแปลงได้ถึง 30% เพิ่มโอกาสที่เกษตรกรจะเข้าถึงตลาดรับซื้อเศษวัสดุทางการเกษตรได้ 69% ช่วยสร้างรายได้จากการขายฟางอัดก้อน จุดสำคัญคือการอุดหนุนช่วยลดต้นทุนการไม่เผาที่เกษตรกรต้องแบกในวันนี้ เห็นโอกาสทำรายได้จากเศษวัสดุ ทำให้เกษตรกรที่ไม่ได้เข้าโครงการเห็นข้อดี และยังมีข้อดีทำให้เกษตรกรส่วนหนึ่งไม่เผาต่อเนื่องหลังจบโครงการ
นายภูมิสิทธิ์กล่าวเพิ่มเติมว่า อาจมีคำถามว่าทำไมทางการไม่จับเกษตรกรที่เผาอย่างจริงจัง แต่ในชนบท คนที่เผาส่วนใหญ่เป็นเกษตรกรที่มีรายได้น้อย มีความเหลื่อมล้ำทางสังคม การจับเข้าคุกหรือปรับเงินอาจไม่ใช่ทางออกที่แท้จริง จึงใช้วิธีตักเตือน ดังนั้น หากรัฐต้องการแก้ปัญหาอย่างแท้จริง ควรให้แรงจูงใจในการเปลี่ยนพฤติกรรม แต่ผู้วิจัยเห็นตรงกันว่าการให้เงินอุดหนุนใช้ได้ในระยะสั้น ไม่สามารถทำได้ต่อเนื่อง
ปฏิรูปเกษตรไทยไร้ควัน ลดการเผาอย่างยั่งยืน
จากการวิจัย มีข้อเสนอแนะเชิงนโยบายว่า ประเทศไทยควรเปลี่ยนจากนโยบายห้ามเผาเป็นครั้งคราว ไปสู่ระบบจัดการเศษวัสดุทางการเกษตรแบบครบวงจร โดย
- ออกแบบเงินอุดหนุนแบบมีเงื่อนไขและมีระยะเปลี่ยนผ่าน โดยรัฐควรปรับเงินช่วยเหลือบางส่วน เช่น เงินช่วยเหลือการเก็บเกี่ยวที่ให้รายปี ไร่ละ 1,000 บาท ให้เป็นเงินสนับสนุนแบบมีเงื่อนไขว่าเกษตรกรต้องไม่เผา ซึ่งช่วยให้รัฐไม่ต้องเพิ่มภาระงบประมาณมากนัก แต่เพิ่มแรงจูงใจให้เกษตรกรเปลี่ยนพฤติกรรม และควรให้โดยมีเป้าหมายให้เกษตรกรมีเวลาปรับตัว สร้างตลาดเศษวัสดุทางการเกษตร พัฒนาบริการเครื่องจักร เมื่อระบบทางเลือกเข้มแข็งขึ้น การพึ่งพาเงินจะลดลง
- สร้างตลาดเศษวัสดุและระบบขนส่ง โดยหัวใจสำคัญคือการสร้างระบบที่เชื่อมโยงตั้งแต่การมีตัวกลาง จุดรวบรวม ไปจนถึงผู้รับซื้อให้เข้าถึงง่าย เพื่อเปลี่ยนเศษวัสดุเหลือทิ้งจากของเสียให้เป็นรายได้เสริม
- พัฒนาระบบบริการเครื่องจักรให้เกษตรกรเข้าถึงได้ทันเวลา รัฐควรสนับสนุนผู้ให้บริการเครื่องจักร พร้อมอุดหนุนเพิ่มสำหรับแปลงเกษตรที่เข้าถึงยากหรือมีต้นทุนจัดการสูง
- ใช้ข้อมูลดาวเทียมในการติดตามตรวจสอบการไม่เผา โดยเชื่อมกับข้อมูลทะเบียนเกษตรกรและการตรวจภาคสนาม ช่วยให้การจ่ายเงินอุดหนุนและการบังคับใช้กฎหมายโปร่งใส
